Конспект лекции «КОТОС и другие формы территориального общественного самоуправления в Беларуси 2020»

Что такое КОТОСы, ЕТОСы, ТОСы? Как организовать территориальное общественное самоуправление? И чем оно поможет дворовым сообществам?

Перед прочтением напоминаем, что тема самоуправления сложная и многоступенчатая. Она не про вдохновение, а про тяжёлую работу, которая впоследствии принесёт хорошую отдачу. Не сразу, но всё получится! 

---

АЛЕКСЕЙ КРИШТАПОВИЧ — эксперт-консультант по вопросам самоуправления в Беларуси

---

Что происходило на территории Беларуси с самоуправлением: исторический экскурс

В 1991 году, когда советский союз уже развалился, но Республики Беларусь еще не было создано, происходили первые «подвижки» по вопросу самоуправления. Был принят закон о местном самоуправлении и местного хозяйствования БССР. По этому закону власть начала передаваться от партийных органов, которые на тот момент перестали существовать, к советам. Это и создавало предпосылки для развития местного самоуправления. Однако в 1995 году, когда Беларусь сформировалась и уже была принята конституция, можно сказать, что процесс самоуправления не просто остановился, а повернулся вспять. Исполнительно распорядительные органы (исполком) после референдума 1996 года стали не выбираться советами депутатов, а назначаться непосредственно президентом. Как следствие, к 1999 году выстроилась жёсткая государственная вертикаль, в которой советы депутатов осуществляли скорее представительскую функцию.

Вторая попытка возродить самоуправление была в 2010-2013 годах. В исполкомы поступило указание, что необходимо создать самоуправление, в том числе территориальное. Это был период тесного общения с Европой. Это была попытка вхождения в Совет Европы. Одним из условий было принятие Европейской Хартии Самоуправления. Для того, чтобы принять хартию, мы начали внедрять базовые европейские принципы самоуправления. На бумаге были созданы первые КОТОСы (Коллегиальные органы территориального общественного самоуправления). Но в то время общая пассивность гражданского общества не позволила внедрить и серьезно развить это направление. Можно считать, что результат работы с этим в тот год был провальным. КОТОСы так и остались на бумаге, а их председателями назначались пенсионеры, которые могли заниматься озеленением, или представители местных администраций, ЖЭСов, ЖКХ.

Третья попытка была буквально недавно — в 2018 году. Это была вторая волна создания КОТОСов. Создавались те, которые не создались при первом этапе. Совет министров принял решение о форсировании этого процесса, но желания снизу так и не возникло. Появилось лишь несколько одиноких председателей, которые сами влезли в это дело и сейчас ,к сожалению, сами этому не рады.

Понятие территориальное общественное самоуправление (ТОС) сегодня 

Сейчас произошла консолидация общества и возник запрос снизу, тема КОТОСов вновь всплыла на поверхность. Что такое территориальное общественное самоуправление (ТОС) в принципе? Это деятельность граждан, объединенных территорией, в целях решения вопросов местного значения. Свою деятельность граждане производят на добровольной основе самостоятельно или на основе органов территориального общественного самоуправления.

Территориальное

Территория должна быть ограничена, но может быть разных масштабов: территории микрорайонов, жилищных комплексов, кварталов, улиц, дворов, агрогородков, поселков, деревень и др.

Общественное

Общественное в данном контексте значит коллективное — выраженное некой группой.

Самоуправление

Важно, что для самоуправления субъект управления и объект совпадают. То есть сами граждане, которые живут на территории, ставят себе задачи и сами их решают.

Формы самоуправления: КОТОС, ЕТОС

Территориальное самоуправление имеет различные формы. Например, оно может быть представлено в виде органов территориального самоуправления: КОТОСы и ЕТОСы (Единоличные органы территориального самоуправления). ЕТОСы представлены сегодня в законодательстве в виде старост либо старейшин, либо старост двора. Это некий отдельно взятый человек, которому жители делегируют полномочия для принятия решений.

В случае КОТОСов выбирается не один человек, а некая группа — члены КОТОСа. Эта группа избирается определенным образом по закону. В рамках самого КОТОСа люди разделяются на отдельные направления со своими задачами. У каждого из этих направлений есть ответственный член КОТОСа. Ответственные за направления и председатель КОТОСа формируют правление. 

Ситуация по Территориальным органам самоуправления (ТОС) сегодня 

На текущий момент на территории Беларуси существует порядка 32 тысяч ТОСов. Из них около 8 тысяч — это коллегиальные органы и около 23 тысяч — это единоличные органы. Коллегиальные органы чаще встречаются в крупных городах — Минск и областные центры. Единоличные органы характерны для сельской местности. 

View fullsize

На территории Минска существует около 127 КОТОСов. Точками на карте обозначены отдельные дома, принадлежащие территории КОТОСов. К сожалению, пока на ней представлена неполная информация обо всех КОТОСах, потому что найти границы,названия и нумерацию всех домов достаточно сложно. Для этого требуется узнать по запросу исполкомов и ЖЭСов границы КОТОСов, а точнее каждый отдельно взятый дом. К сожалению, не всегда возможно получить ответы, иногда они бывают неточные, как например «территория в границах улиц или границах обслуживающих организаций». Но бывают ситуации, когда в старом районе обслуживающим ЖЭСом строится новостройка. Обслуживающая организация старого района — это ЖЭС, а новостройки — уже ТСЖ. И хотя в этом случае новый дом как бы находится на территории ЖЭСа, но не включается в уже существующий КОТОС. Поэтому для определения границ каждого КОТОСа важно уточнить информацию по каждому дому, находящемуся на территории.

Что происходит с ЕТОСами, рассмотрим на примере Лельчицкого района. На сайте Лельчицкого районного исполнительного комитета представлен список органов территориального общественного самоуправления. На сайте видно, что на территории этого района существует 69 органов общественного самоуправления. Примерно такая же ситуация сложилась и во всех других районах и городах. Органы созданы, но не везде они существуют не только на бумаге. Они созданы, но фактически председатели или старейшины свои функции не выполняют. 

Почему так происходит? Не все люди готовы этим заниматься. Чтобы заниматься самоуправлением в полном его объеме, необходимо достаточно много знаний и достаточно много желания, которого зачастую нет, так как не хватает знаний.

Основные задачи ТОСов

Рассмотрим текущую ситуацию на примере условного двора. В этом дворе есть какое-то количество домов: 1 или 2. У нас рядом есть поликлиника, есть школа, детский сад, магазины, дороги остановки. Возможно, рядом находится какой-то завод или предприятие. Вокруг ездит какой-то общественный транспорт. Все эти вещи по идее и фактически могут быть упорядочены так, как удобно жителям хотя сейчас они не могут этим управлять, выражать свои пожелания или как-то влиять на изменения. Задачей же ТОСов является как раз не только в благоустройство территории, но и в целом улучшение качества жизни проживающих на ней людей.

Цели и задачи, которые ставятся перед КОТОСами:

• содействие в реализации прав, свобод и законных интересов граждан;

• оказание помощи исполнительным и распорядительным органам, Советам в работе с гражданами;

• изучение, анализ и учет мнения граждан по вопросам экономического и социального развития, охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;

• привлечение граждан к решению вопросов улучшения сохранности, эксплуатации, ремонта, благоустройства жилых домов и придомовых территорий;

• участие в мероприятиях по социальной поддержке семей и различных категорий граждан, нуждающихся в такой поддержке (детей, молодежи, пожилых людей, людей с инвалидностью в и других);

• содействие в организации досуга граждан;

• участие в организации работы с неблагополучными семьями;

• содействие благотворительности;

• содействие возрождению и сохранению культурных ценностей, национальных обычаев и традиций, развитию художественного и технического творчества;

• содействие уполномоченным органам в осуществлении деятельности по профилактике правонарушений;

• содействие в осуществлении нормотворческой инициативы граждан по вопросам местного значения;

• содействие в решении иных вопросов местного значения.

Все, чем занимается КОТОС, должно способствовать улучшению качества жизни людей на данной территории. Это происходит благодаря коммуникации с гражданами и постоянному изучению спроса, чтобы понимать их реальные нужды:, нужна ли им еще одна школа, нужно ли перенести остановку, нужно ли сделать еще одну дорожку и многое другое. Все потребности изучаются и доводятся до сведения депутатов, с которыми КОТОСы напрямую взаимодействуют.

Как должны взаимодействовать КОТОСы с государством

Ежегодно председатели КОТОСов составляют план работ, на основании которого в дальнейшем составляются планы и бюджеты районов и регионов. В идеале председатель не только должен написать план работ, но и то, как он будет его реализовывать, сколько ему на это необходимо ресурсов. Далее этот план работ должны согласовать местные исполнительные и распорядительные органы ( исполком и советы депутатов) и включить его в план развития района, города, региона. И, как следствие, выделить на осуществление плана развития территории деньги.

Текущая практика распределения бюджета между КОТОСами

У КОТОСов нету собственных денег, собственного счета и собственных средств. На сегодня они живут только за счет денег, полученных от участия в конкурсах. Обычно это конкурсы дворов. И за лучший двор три первых места получают какие-то средства. Ввиду достаточно большого количества КОТОСов на территории города Минска, конкурсы проводятся достаточно регулярно, и более успешные КОТОСы очень сильно отрываются от всех остальных. Остальные не могут из догнать и занять первые три призовые места, так как у них нету денег на благоустройство и закупку оборудования. Получается, что изначально более успешные территории могут развиваться, а другие не имеют такой возможности. Такая система распределения бюджета не работает, так как равномерно развивать территории города невозможно. 

Основные проблемы КОТОСов

Основные признакиа любой организации или предприятия — это наличие структуры, кадров и ресурсов. В нашем же законодательстве:

1. Не прописана четкая структура ЕТОСов и КОТОСов.

2. Не прописана ресурсная база — у них нету финансирования.

3. Не решена проблема с кадрами.

Если у нас построена правильная рабочая структура, подобраны кадры и есть деньги, которые позволяют реализовывать наши задачи, тогда система будет развиваться и совершенствоваться. Если какого-то из этих элементов нет, то развиваться будет сложнее. В нашем случае отсутствуют вообще все три элемента. Нет ни структуры, ни кадров, ни ресурсов.

Почему надо заниматься КОТОСами?

Сегодня у нас есть своеобразное окно возможностей, когда общество консолидировалось и готово заняться самоуправлением — самостоятельно решать свои проблемы. Общество устало, что за него принимают решения, и принимают не так, как ему бы хотелось. Кредит доверия у власти сильно подорван. 

Председатели и члены КОТОСов избираются непосредственно гражданами. Поэтому мы сами можем выбирать непосредственно тех людей, которым доверяем, которые будут отвечать перед нами и решать волнующие жителей задачи. 

Если мы сегодня откажемся от работы с КОТОСами и станем работать общественными объединениями или другими формами, то мы можем остаться ни с чем еще на неизвестно какой объем времени.

Такжееще одно преимущество сегодняшней ситуации — это момент глобальной информатизации. Сейчас появилось огромное количество точек обмена информации: Telegram-каналы, информационные сайты, личные встречи между людьми, соседями и многое другое. Совместная работа людей с разных территорий дает возможности делиться и обмениваться опытом и ускорять общую работу над организацией самоуправления. К примеру, регионы ждут, когда в Минске уже что-то сформируется и они смогут воспользоваться опытом и внедрить по готовой схеме у себя. В Минске происходит то же самое. Активисты идут за первопроходцами, и уже сформировано около 40 отдельно работающих групп по разным КОТОСам. 

Какие задачи нам предстоит решить в первую очередь

01 /

Первая задача сегодня — закрепить задачи КОТОСов, которые указаны в законе о местном управлении и самоуправлении, прописать конкретно компетенции. В статье 3-ей о местном управлении и самоуправлении один из принципов звучит таким образом: «Компетенции каждых органов не должны пересекаться». Это значит, что если какой-то вопрос находится в компетенции исполкома, то он не должен находиться в компетенции Совета депутатов и так далее. В нашем законодательстве и Советы депутатов, и исполкомы имеют определенные компетенции а вот компетенции КОТОСов в законодательстве не указаны, и это нужно исправлять. К примеру, уже на сегодняшний день КОТОСы формально занимаются озеленением. Но в законе процедура не прописана, и это тоже нужно зафиксировать.

02 /

Поэтому второй задачей на сегодня является прописывание процедуры каждой задачи КОТОСа. Единственная процедура, которая на сегодняшний момент четко прописана, — это проведение конкурса дворов и их вознаграждение. А остальные процедуры, такие как, например, проведение досуга гражданами, защита прав и интересов граждан и т. д. — не описаны. А так как процедур нет, то председатель, который хотел бы что-то реализовать, не может этого сделать. Для начала председателю придется узнать, как это сделать, то есть по сути узнать всю процедуру реализации данной задачи.

Все вышеперечисленное нужно требовать от Совета депутатов, для Минска это Минский городской Совет депутатов. Если это регионы, например Гродно, то это нужно требовать от Гродненского областного Совета депутатов.

03 /

Третьей задачей после компетенций и процедуры является регламент. Регламенты есть и у исполкомов, и у Советов депутатов, а у КОТОСов, как и всего остального, нет. Важно отвязать территории КОТОСов от ЖЭСов. Потому что принятое в 2013 году Примерное положение уже не соответствует действительности, так как ЖЭСы уже были упразднены и объединены в ЖЭУ, территории ЖЭУ менялись. В результате этих изменений у нас уже нет той привязки, что закреплена в Примерном положении, и в результате непонятны территории каждого конкретного КОТОСа.

04 /

Четвертая задача — это упрощение подготовки и проведения местного собрания. Сегодня и КОТОСы И ЕТОСы выбираются и создаются исключительно при проведении местного собрания. Таким образом, проведение местного собрания — это ключевой момент не только для создания и учреждения органа, но и для избрания его членов, утверждения положения, структуры, упразднения органа или исключения члена КОТОСа из органов правления. Эта очень важная процедура и на сегодняшний день очень сложна. 

05 /

Нужно дать возможность сформировать собственные бюджеты КОТОСам. Так или иначе органу нужны какие то оперативные деньги для того, чтобы удовлетворять свои оперативные нужды. В случае отсутствия юридического лица все финансы КОТОС будет аккумулировать на корреспондентском счету в исполкоме. Как результат, будут сложности со скоростью предоставления ресурсов, да и просто их предоставлением.

Если мы учреждаем КОТОС в форме юридического лица, то мы имеем право открыть свой счет, аккумулировать на нем собственные финансы и самостоятельно ими распоряжаться. Однако это будут целевые средства. То есть люди будут собирать деньги на счету КОТОСа, например, на детскую площадку. И использоваться куда-либо, кроме как на детскую площадку, они не могут. Поэтому, чтобы решать быстро текущие вопросы, важно не только иметь для КОТОСа юрлицо, но и иметь возможность открывать операционные счета, что на сегодняшний день по закону невозможно.

Все требуемые изменения необходимо вносить на уровне конституции — в 5-ый раздел, где прописаны органы самоуправления. Это необходимо, чтобы у нас появилась возможность ратифицировать Хартию о местном самоуправлении. На текущий момент во всей Европе мы — единственная страна, которая ее не ратифицировала.

Что нужно на текущий момент? 

Нужно показать готовность граждан заниматься самоуправлением. Как это показать? 

1. Нужно создавать и вступать в КОТОСы.

2. Нужно работать с председателями.

3. Нужно работать с депутатами.

4. Нужно работать с исполкомами.

5. Нужно проявлять все признаки заинтересованности.

Все вышеперечисленные требования и пути решения нужно транслировать наверх. Транслировать через местные Советы депутатов в Палату представителей, через исполкомы в правительство. Чтобы каждый жук и жаба из каждого утюга понимал, что действительно люди заинтересованы. 26 лет люди не были заинтересованы — а сейчас есть возможности, и мы хотим этим заниматься.

Конечно, у нас сейчас нет опыта, и возможно у нас не получится это быстро сделать. Но нужно создавать институты, которые бы позволяли готовить кадры для самоуправления. Не только для исполкомов, Администрации президента, но и независимые для самоуправления и администрирования. Запрос на самоуправление должен быть массовым и организованным. До тех пор, пока из каждой области, из каждого района не будет отправлен запрос со всех сторон депутатам областного уровня, депутатам районного уровня и каждый депутат не будет понимать, что такое КОТОС, нельзя сказать, что какая-то реальная подвижка есть.

Три возможных пути дальнейшей работы

1. Можно работать с уже созданными КОТОСами

2. Вступать в действующие КОТОСы

3. Создавать новые КОТОСы

Работать с действующими КОТОСами — самый простой вариант. Не нужно переучреждать и проводить местное собрание уполномоченных. Это может быть и более эффективным. Если мы сможем договориться с действующим председателем, он поддержит инициативу и будет транслировать эти идеи через себя дальше и выше. Важно понимать что на заседании КОТОСа может присутствовать любой гражданин. Не нужно быть членом КОТОСа, чтобы присутствовать на его заседании. Деятельность КОТОСа гласная, и никто не имеет права ее скрывать от вас. Если вы хотите узнать, кто председатель, узнать какие дни приема, где помещение, кто члены — вам обязаны предоставить эту информацию. 

Если у вас не получается сотрудничать с уже созданными КОТОСами, то тогда требуется их переучреждать. Это значит, что нужно создать или инициативную группу, или попросить местный совет депутатов, или исполком провести местное отчетно-выборное собрание уполномоченных. На этом собрании будет заслушан отчет председателя о деятельности КОТОСа и принято решение о признании её (деятельности) удовлетворительной или неудовлетворительной. В случае признания деятельности неудовлетворительной можно исключить ответственных за это членов КОТОСов. На этом же собрании можно выдвинуть новых членов КОТОСа.

Создание КОТОСа повторяет уже ту же самую процедуру, что и в случае с переизбранием КОТОСа, за тем лишь исключением, что нам не нужно никого исключать. Но если КОТОС уже существует на вашей территории, то создать новый в этих границах вы уже не сможете. Вы можете его либо переучередить, либо упразднить.

Полезные ссылки:

— Информация о КОТОСах

— Карта КОТОСов

— Решение Мингорсовета по КОТОСам 2016 год №221

— Примерное положение по КОТОСам г. Минска

— Закон о местном управлении и самоуправлении

— Положение о КОТОСах Минская область

— Положение о ЕТОСах Минская область

ВОПРОСЫ И ОТВЕТЫ

• Можно ли создать единое приложение о КОТОСах, учитывая ваши изложенные предложения: где прописано что и как? Может быть, это будет гугл-документ, куда люди будут высылать свои предложения?

  Да, можно. Над этим сейчас ведется работа: создаётся сайт, база данных с инструкциями. Существует ТГ-канал, где можно задать вопрос, получить ответ.

• Есть ли доступ к карте КОТОСов?

  Да с картой можно ознакомиться тут.

• Разве положение КОТОСа не утверждается на собрании по выборам членов КОТОСов?

  Да, положение КОТОСа утверждается на местном собрании, но на основе Примерного положения, принятого решением местного областного совета депутатов (Мингорсоветом).

• Есть ли какой-нибудь ресурс, где можно посмотреть интересующую информацию по определенному КОТОСу? Либо надо обращаться в ЖЭС по каждому?

  Пока нет централизованного ресурса, где собрана вся информация по всем КОТОСам. Можно поискать информацию на карте и тут.

  Либо на сайте администрации своего района (если Минск) или исполкома.

• Если КОТОС должен содействовать охране окружающей среды и рациональному использованию ресурсов, то возможен вариант сбора и сдачи макулатуры. 4 дома по 200 квартир, квартира 2 кг соберёт без проблем. Это 1,5 тонны по 10 копеек за 1 кг. Это 150 рублей. Полагаю, неплохой путь формирования бюджета КОТОСа.

  Да. Такой вариант возможен. Однако нужно понимать, что сбор денег КОТОСом имеет целевое значение. Т.е. нужно предварительно определить статьи расходов. Все средства КОТОСа, если он учрежден без создания юридического лица, аккумулируются на кор. счёте исполкома (администрации), так что прямого доступа к деньгам у членов КОТОСа и жителей нет.

• Мы получили ответ на письмо с требованием о предоставлении списка участников и ознакомлением с протоколами собраний. Вот выдержка из ответа: «Списки участников и протоколы местного собрания о создании КОТОС содержат сведения о гражданах, выдвинутых уполномоченными на собрание и избранными в состав органов самоуправления, и разглашению не подлежат». Такой же ответ получили и активисты из соседнего КОТОСа. Посоветуйте реальные шаги по взаимодействию с председателем действующего КОТОСа.

  Да. Такие отписки от администрации приходят. Пробуйте инициировать встречи с председателем через местного депутата. В его обязанности входит взаимодействие с ТОСам как коллегиальными, так и единоличными.

  По взаимодействию с ТОСами рекомендую ознакомиться с таким решением Мингорсовета.

• Дом обслуживался ЖЭСом, потом перешёл на обслуживание обслуживающей компанией.Там его вычеркнули из КОТОСа. Это законно?

  Территориальность КОТОСа у многих вызывает вопросы, в том числе и у местных депутатов. Примерным положением о КОТОСе указаны границы территорий, в которых создается КОТОС. Но фактически границы КОТОСов, учрежденных в 2013 году, перестали существовать после реформы ЖКХ, когда ЖЭСы были переформатированы в ЖЭО. Опять таки, чтобы что-то вычеркнуть, оно должно быть вписано. Нужно иметь документы ДО (с перечнем домов) и документы ПОСЛЕ, решение об исключении. Если такое решение есть (в чём я сомневаюсь), то по нему можно потребовать мотивировочную часть со ссылкой на НПА (нормативно правовой акт). В любом случае, данный вопрос пока чётко не отрегулирован, и его нужно решать. Обращаться к Мингорсовету с разъяснениями.

• Как и когда формируется план работ и бюджет КОТОСа?

  План работ формируется начальниками секторов КОТОСа (если такие есть) и утверждается председателем либо непосредственно председателем. Председатель согласовывает свои планы с Исполкомом (администрацией) и они, исходя из этих планов, формируют соответствующие бюджеты.

  Собственного бюджета у КОТОСа нет.

• Как можно взаимодействовать с местным депутатом как с юридическим лицом?

  С местным депутатом взаимодействовать можно в рамках закона об обращениях граждан. Писать обращения, записываться на личный приём.

  Сам по себе депутат не юридическое лицо. Юридическим лицом является Совет депутатов.

• Какие принципы у Европейской хартии самоуправления?

  Хартия есть в свободном доступе, можно самостоятельно с ней ознакомиться. Хартия сама по себе и есть свод принципов самоуправления.

• При сборе подписей существуют определённые нормы, при которых власти по-разному реагируют. Для определённого количестве они делают отписку, при другом выезжают для осмотра и тд. Какие существуют рамки по количеству?

  Часть 2 статьи 22 Закона об обращениях граждан регламентирует следующее:

  «2. Коллективные обращения тридцати и более заявителей в организации по вопросам, входящим в их компетенцию, подлежат рассмотрению с выездом на место, если иное не вытекает из этих обращений».

  Верхней границы по количеству подписантов нет.